Resumen ejecutivo
Introducción
Todos los gobiernos se enfrentan a desafíos cada vez más complejos al decidir cómo responder a
los problemas provocados por los mercados de drogas ilegales y el consumo de estupefacientes
en sus territorios. Los responsables de la formulación de políticas de todo el mundo han llegado a
la conclusión de que los enfoques tradicionales de ‘guerra contra las drogas’ no han conducido a la
erradicación de los mercados ilegales ni a la reducción significativa de los niveles de consumo que
se esperaban. Esta realidad supone que los gobiernos deben encontrar estrategias y programas
equilibrados e integrados que consigan contener las dimensiones del mercado ilegal y, al mismo
tiempo, minimizar los daños asociados a éste, como la delincuencia relacionada con las drogas, los
riesgos para la salud pública y el impacto social sobre familias y comunidades.
Identificar una buena combinación de estrategias y programas para países concretos, especialmente
en un momento de recortes generalizados del gasto público, entraña un gran reto. Sin embargo, los
gobiernos deben abordar cuidadosamente este desafío en los próximos años, ya que se ha puesto
de manifiesto que el desarrollo de políticas de drogas más eficientes tiene impactos a largo plazo
sobre las condiciones sociales generales y la productividad económica de los países.
Los encargados de la formulación de políticas pueden sentirse abrumados por el alud de análisis,
estudios, opciones normativas y, a menudo, debates polarizados en el campo de las políticas de
drogas. También se ven presionados por un público y unos medios que quieren soluciones rápidas
y por los políticos de la oposición, deseosos de criticarlos por no alcanzar los objetivos o por ser
El Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas (IDPC) es una red mundial
integrada por organizaciones no gubernamentales (ONG) y redes profesionales
que está especializada en cuestiones relacionadas con el uso y la producción
de drogas fiscalizadas. El Consorcio trabaja para fomentar un debate objetivo y
abierto sobre la eficacia, la dirección y el contenido de las políticas de drogas en
el ámbito nacional e internacional, y apoyar las políticas que se fundamentan en
evidencias científicas que reducen eficazmente los daños relacionados con las
drogas. La red publica asimismo informes ocasionales, difunde los informes de
sus organizaciones miembros sobre cuestiones específicas relacionadas con las
drogas, y ofrece servicios especializados de asesoría a encargados de políticas y
funcionarios de todo el mundo.
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‘blandos en el tema de las drogas’. Además, las preocupaciones sobre delincuencia e inseguridad
ciudadana, más en general, suelen desembocar en el apoyo popular a los enfoques de ‘mano dura’
ante problemas de drogas y delincuencia.
La Guía sobre políticas de drogas del IDPC reúne pruebas y ejemplos de buenas prácticas de todo
el mundo sobre la elaboración y puesta en práctica de políticas y programas de drogas, y ofrece
recomendaciones a los encargados del diseño de dichas políticas y programas a escala nacional.
Este resumen ejecutivo ofrece una breve introducción a los temas que abarca la guía, cuyo texto
completo se puede descargar en la página web del IDPC: www.idpc.net
Capítulo I: Principios fundamentales
El primer capítulo de la Guía de políticas de drogas del IDPC articula cinco principios para garantizar
políticas de drogas más eficaces y humanas.
1. Las políticas de drogas se deberían desarrollar mediante una evaluación estructurada
y objetiva de las prioridades y las pruebas empíricas: Teniendo en cuenta que se
trata de un área normativa muy sensible políticamente, la Guía subraya la importancia de marcar
objetivos y asegurar una evaluación independiente del impacto de las políticas. Las evaluaciones
deberían centrarse en la eficacia de los programas y las políticas para reducir los problemas
sociales, sanitarios y de delincuencia relacionados con las drogas, y no en la medición
de actividades como los decomisos y los arrestos. Los responsables de la elaboración de políticas
se muestran, comprensiblemente, muy cautos a la hora de plantear revisiones que podrían
poner sobre la mesa posibles fallos o cuestiones políticas difíciles pero, si deseamos aprender
de la experiencia, es fundamental asumir un compromiso para comprender mejor el impacto de
la labor desempeñada. Los tiempos, en este sentido, también son importantes: si la revisión se
efectúa sobre un período de tiempo demasiado breve, será difícil evaluar las tendencias y los
impactos, aunque el carácter cambiante de los mercados de drogas y los patrones de consumo
significa que los gobiernos no se pueden permitir quedarse enclaustrados con estrategias fijas
durante demasiado tiempo.
2. Todas las actividades se deberían desplegar en plena conformidad con las normas
internacionales de derechos humanos: No ha pasado mucho tiempo desde que los investigadores
y analistas en materia de políticas han empezado a examinar las diversas formas en
que las políticas y los programas de drogas pueden violar los derechos y las libertades fundamentales
consagrados en la Carta de la ONU y el resto de convenciones y declaraciones que
conforman el aparato internacional de derechos humanos. Entre ellas cabría mencionar el uso
de la pena de muerte para delitos de drogas, los castigos extrajudiciales o la invasión de la
intimidad, así como casos generalizados de denegación de acceso a servicios sanitarios básicos,
la aplicación de penas desproporcionadas y el empleo de la tortura y de castigos crueles
e inhumanos en nombre del tratamiento para la dependencia de las drogas. Todas estas actividades
de fiscalización de estupefacientes chocan con las obligaciones internacionales que
han contraído los organismos gubernamentales de fomentar y proteger los derechos humanos.
Por lo tanto, que las políticas de control de drogas cumplan con las debidas obligaciones en
materia de derechos humanos es un principio clave para el desarrollo y la revisión de políticas
de drogas.
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3. Las políticas de drogas deberían centrarse en reducir las consecuencias nocivas de
las drogas y no en las dimensiones del consumo y los mercados de estas sustancias:
En el último siglo, los países han centrado gran parte de sus iniciativas de control de drogas
en reducir las dimensiones de los mercados de drogas, fundamentalmente a través de medios
punitivos, con el convencimiento de que así se rebajarían los daños relacionados con estas
sustancias. Estas iniciativas han resultado, en gran medida, un fracaso y, muchas veces, han
desembocado incluso en daños adicionales. Por ejemplo, las leyes que criminalizan el consumo
de drogas y la posesión de ‘accesorios’ de inyección animan a la policía a acosar a los consumidores
de drogas en los centros de intercambio de agujas, lo cual los aleja de los servicios
de prevención de enfermedades como el VIH y la hepatitis y, con ello, se incrementa la prevalencia
de estas enfermedades entre esta población tan vulnerable. Las pruebas demuestran
que las políticas y los programas que persiguen explícitamente reducir en daños concretos son
más eficaces que las que intentan alcanzar una sociedad sin drogas. El término ‘reducción de
daños’ suele utilizarse para aludir a medidas de fomento de la salud –como programas de intercambio
de agujas, prevención de drogas, tratamiento y otros programas de ayuda social–, pero
también abarca medidas que buscan reducir un amplio abanico de daños relacionados con las
drogas para las personas, la comunidad y la población en general. La reducción de daños, por
tanto, es un enfoque pragmático que parte del reconocimiento de que la reducción general de
las dimensiones de los mercados de drogas no es el único objetivo –ni el más importante– de
la política de drogas. Los gobiernos deberían empezar por evaluar los daños relacionados con
las drogas que tienen el impacto más negativo sobre sus ciudadanos para diseñar y poner en
práctica políticas eficaces.
4. Las políticas y actividades deberían perseguir el fomento de la integración social
de grupos marginalizados y no centrarse en medidas punitivas con respecto a ellos:
La ‘guerra contra las drogas’ se basa ‘al menos en parte’ en la idea de que, si una sociedad
muestra un absoluto rechazo al consumo de drogas y los organismos gubernamentales trabajan
duro para identificar y castigar a los consumidores de drogas, se disuadirá a los consumidores
potenciales de drogas ilícitas. Así, muchos aspectos de las actuales estrategias de drogas se
fundamentan en la teoría de que la exclusión social ‘el arresto y castigo generalizado de los
consumidores de drogas, los análisis de detección de drogas y la exclusión de la escuela o
el empleo, y la denegación de acceso a ayudas públicas’ actúan como mecanismo disuasorio
ante el consumo de drogas. Sin embargo, en la práctica, este principio de disuasión funciona
muy raramente. Y no sólo eso, sino que este proceso de exclusión se suele aplicar a grupos ya
marginados de la sociedad ‘sectores pobres, minorías étnicas e inmigrantes’ mientras, al mismo
tiempo, otros programas gubernamentales de desarrollo social y económico están intentando
mejorar la inclusión de estos mismos grupos. Por tanto, las políticas de control de drogas
basadas en la disuasión pueden socavar, aunque no sea de forma deliberada, la labor de los
programas de desarrollo social y económico. El IDPC, en consecuencia, aboga por que las
estrategias nacionales sobre drogas se basen en el principio general de la integración social:
el objetivo debería consistir en maximizar la integración social y económica de las comunidades
pobres y marginalizadas donde actualmente prosperan los mercados y el consumo de drogas.
Esto entraña una mejor alineación entre las estrategias y los programas de desarrollo y los de
control de drogas.
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5. Los gobiernos deberían construir relaciones abiertas y constructivas con la sociedad
civil para debatir y desarrollar sus estrategias: A menudo, las susceptibilidades políticas
han llevado a los responsables de adoptar políticas a ver a la sociedad civil como un problema
que es mejor evitar. Sin embargo, las ONG y los representantes de consumidores y cultivadores
son una fuente de conocimientos de gran valor debido a su visión de los mercados de
drogas ilícitas y de las comunidades que las consumen. Los principios básicos de una interacción
positiva con la sociedad civil son:
• Apoyar una formulación de políticas y un establecimiento de prioridades adecuados y
basados en experiencias y asesoramientos prácticos;
• Reforzar el apoyo político en la elaboración y puesta en práctica de las estrategias adecuadas;
• Facilitar una comunicación eficaz entre responsables de políticas y actores clave de la
sociedad civil, garantizando que las personas y las comunidades participen en las
intervenciones que les afectarán;
• Buscar asociaciones mutuamente ventajosas con organizaciones de la sociedad civil para
emprender la elaboración conjunta de programas y/o actuar como ejecutores de éstos; y
• Promover una red dinámica de organizaciones de la sociedad civil que pueda seguir
apoyando un diseño y una aplicación eficaces de políticas y programas.
Los tres capítulos que siguen resumen las pruebas, las experiencias y los ejemplos de buenas
prácticas y ofrecen recomendaciones a los gobiernos nacionales para el diseño y la aplicación de
políticas de drogas eficaces y humanas.
Capítulo II: Justicia penal
Los organismos encargados de la aplicación de la ley y los sistemas judiciales penales desempeñan
un papel clave en la respuesta a los mercados de drogas y a la delincuencia relacionada con estas
sustancias. No obstante, el IDPC recomienda a los gobiernos nacionales que dejen de centrar toda
su atención en medir los logros en términos de números de arrestos y sentencias o en el volumen
de drogas decomisadas, ya que estas medidas de ‘proceso’ no parecen conducir a reducir las
dimensiones del problema. En lugar de ello, las estrategias se deberían centrar más directamente
en limitar las consecuencias sanitarias, sociales y de delincuencia que se derivan de los mercados
y el consumo de drogas. Este nuevo acento exigirá una revisión de las estrategias y tácticas de la
justicia penal, tales como:
1. Reformar las leyes de drogas, de forma que distingan mejor entre los distintos actores
que interactúan en los mercados de drogas ‘consumidores ocasionales, consumidores
dependientes, traficantes ‘sociales’, ‘mulas’ o correos y traficantes comerciales – y puedan
centrar los castigos más severos sobre aquellos que controlan los mercados de drogas para
obtener unas importantes ganancias comerciales.
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2. Replantear las estrategias de aplicación de la ley de manera que persigan el objetivo
explícito de reducir la violencia, la intimidación y la corrupción asociadas con los mercados
de drogas–, dedicando la principal atención a los grupos más violentos e implacables, y trabajar
en estrecha colaboración con las agencias sociales y sanitarias.
3. Aplicar programas que desvíen a los autores de delitos menores de procesos
judiciales o sentencias penitenciarias que salen muy caros a las arcas públicas para aliviar
la sobrecarga de los sistemas judiciales y penitenciarios con casos menores de drogas y que,
además de cara, genera problemas de gestión y no ayuda a mitigar el problema general de las
droga.
4. Crear estrategias de drogas para centros penitenciarios que combinen medidas de
seguridad, tratamiento y sanidad pública para gestionar la concentración de consumidores de
drogas en entornos controlados por el Estado y con gran densidad demográfica.
Capítulo III: Programas sociales y sanitarios
El IDPC insta a una mayor inversión en programas de prevención, tratamiento y reducción de daños
como la forma más eficaz en términos de costos de reducir los problemas sociales y sanitarios
asociados con los mercados y el consumo de drogas. Las pruebas empíricas y las experiencias que
surgen de iniciativas de todo el mundo pueden informar las estrategias nacionales sobre drogas:
1. Prevención: Si bien la prevención del consumo de drogas es, lógicamente, preferible a responder
después de que se produzcan los problemas, hay escasas evidencias de que las campañas
generalizadas de prevención de drogas reduzcan efectivamente los niveles generales de
consumo de drogas. Aunque muchas de estas iniciativas han mejorado la concienciación sobre
los riesgos o han contribuido a un desarrollo más amplio de las capacidades para la toma de
decisiones, no han alcanzado su objetivo principal: reducir los índices de prevalencia o de edad
de iniciación. Las pruebas empíricas muestran que parece existir una estrecha correlación entre
los niveles de consumo de drogas en una comunidad concreta y la cohesión social de ésta.
En otras palabras: se suelen observar menores niveles de consumo problemático de drogas
allí donde hay fuertes ‘factores de protección’, como estrechos vínculos familiares, una sólida
cohesión comunitaria, igualdad económica y buenas oportunidades de educación y empleo. Entender
qué hace que las comunidades sean más susceptibles al consumo problemático de drogas
ayudará a los responsables de la formulación de políticas a minimizar los riesgos mediante
la ejecución de programas de desarrollo socio-económico adaptados al entorno. Aunque este
enfoque puede plantear un importante desafío para los gobiernos y las comunidades locales,
será la forma más eficaz de reducir a largo plazo las dimensiones generales del mercado de las
drogas y los niveles de consumo problemático.
2. Tratamiento para la dependencia de drogas: El tratamiento para la dependencia de drogas
se basa en el principio de que esa dependencia es una enfermedad tratable y no una falta moral
o un delito. Las pruebas demuestran que los programas bien concebidos y ejecutados pueden
reducir de forma significativa los problemas de salud y delincuencia asociados con la dependencia
de drogas. Este capítulo subraya la importancia de que los gobiernos desarrollen sistemas
de tratamiento integrados que abarquen mecanismos debidamente coordinados para identificar
a personas dependientes de las drogas, ofreciéndoles acceso a toda una serie de programas de
tratamiento y gestionando su reinserción en el mundo laboral, la vivienda y la vida comunitaria.
Estos sistemas deberían diseñarse y aplicarse mediante la colaboración entre diversos organismos
de los ámbitos de la sanidad, los asuntos sociales y la justicia penal.
3. Reducción de daños: Hay pruebas empíricas evidentes sobre la eficacia de toda una gama
de actividades para reducir contagios como el VIH/SIDA y la hepatitis, así como el nivel de
muertes por sobredosis accidentales. Aunque estas actividades no reducen necesariamente el
nivel general de la demanda, son eficaces en la reducción de algunas consecuencias sociales y
sanitarias de la dependencia de las drogas, por lo que se deberían desplegar en aquellas áreas
en que las consecuencias sanitarias del consumo de drogas sean motivo de preocupación.
Capítulo IV: Fortalecimiento de comunidades
Este capítulo se divide en tres apartados que persiguen fomentar los principios de la inclusión
social y el desarrollo:
1. Reducción de la violencia de los mercados de drogas: Este apartado destaca varios ejemplos
de buenas prácticas y llega a la conclusión de que las estrategias de aplicación de la ley
se deberían elaborar y ejecutar sólo después de tener un cuadro claro de las estrategias y las
dinámicas de los mercados de drogas ilegales. Las iniciativas en este sentido se deberían centrar
en reducir la violencia asociada con los mercados de drogas en lugar de sus dimensiones
generales, así como en mitigar los niveles de desigualdad socio-económica en las zonas más
afectadas por ellos.
2. Fomento de medios de vida alternativos: Tras evaluar las pruebas empíricas, el IDPC ha
llegado a la conclusión de que la erradicación de cultivos es una actividad muy costosa que
impacta de manera especialmente negativa en los agricultores pobres y marginalizados. Un
enfoque basado en medios de vida alternativos, debidamente secuenciado y enmarcado en una
estrategia integral de desarrollo diseñada para mejorar la calidad de vida general de los productores
campesinos, puede reducir con éxito los cultivos destinados al mercado ilícito de drogas.
3. Protección de los derechos de los pueblos indígenas: Este último apartado de la Guía se
centra en las violaciones de los derechos de los pueblos indígenas en nombre de la fiscalización
de estupefacientes. El IDPC propone un enfoque que respete esos derechos y proporciona
pruebas de que estas políticas no se traducen en un aumento de la producción y el consumo
de drogas.
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Esta Guía se publicó en 2009, a raíz de una importante iniciativa conjunta de investigación y consulta
entre los expertos de nuestra red internacional. La Guía se irá actualizando periódicamente con el
fin de que refleje los últimos ejemplos y pruebas de buenas prácticas en el campo de las políticas
de drogas.
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